美国贸易代表办公室发布《调整贸易政策以适应供应链弹性：应对当今全球经济挑战》
2025年1月7日，美国贸易代表办公室（USTR）发布《调整贸易政策以适应供应链弹性：应对当今全球经济挑战》，围绕全球供应链韧性展开，深入剖析其面临的挑战，并提出一系列贸易政策调整策略。
一、重塑全球贸易范式
在当今全球化背景下，供应链的稳定与韧性对于各国经济发展至关重要。新冠疫情等全球性事件的冲击，充分暴露了传统贸易模式下供应链的脆弱性，促使各国重新审视和调整贸易政策。在此背景下，美国贸易代表办公室（USTR）积极行动，在 “重塑全球贸易范式” 方面开展了一系列工作，旨在增强供应链韧性，应对全球经济挑战。
1、供应链韧性的维度
可持续性：这是供应链韧性的关键维度，具有两个重要原因。一方面，供应链需体现劳动和环保核心价值，以维护全球伙伴关系并契合国内经济目标。例如，在贸易协议中强化劳动承诺可提升与美国劳动法的一致性，推动供应商国家的民主进程；加强环保措施能营造公平竞争环境，构建可持续且地理分布多样的供应商网络。另一方面，基于劳动和环保的公平竞争有助于削弱不良竞争模式，避免供应链过度集中，从而增强韧性，使美国消费者和企业避免支持侵权和破坏环境的行为。
安全性：安全的供应链依赖可靠的工人、企业和贸易伙伴网络。美国可通过国内产能建设、与可靠伙伴合作（如 “近岸外包”“友岸外包”）减少风险，确保在面对非市场政策、经济胁迫等不公平贸易行为时保障自身利益。同时，供应链应具备敏捷性，在遭遇中断时迅速转向替代产品、来源或流程，以维持稳定供应。
多样性：在多个层面促进供应链韧性。在产品供应链中，分散供应商可降低过度集中和依赖风险；在经济层面，国内产业多元化能巩固工业基础；在国际合作方面，多样化贸易安排和吸纳发展中国家伙伴可推动供应链从掠夺性向包容性转变，创造公平增长机会，缓解全球发展不平衡问题。
透明度：透明的供应链有助于深入了解原材料和中间产品情况，及时察觉短缺、瓶颈等风险。当前供应链结构复杂、地理分散，传统贸易数据难以满足风险分析需求。因此，需提高供应链信息透明度，部分行业可借助新标准和数字化手段实现，从而精准预测和应对潜在中断。
2、USTR 的行动与成果
《美墨加协定》（U.S.-Mexico-Canada Agreement，USMCA)：USMCA 的快速响应劳动机制（RRM）有力地保障了工人权利，自 2021 年以来在多行业多次成功应用，推动了供应链的透明与可持续发展，抑制了产业外移趋势。其应急响应小组及相关程序在紧急情况下有效维持了区域贸易流动，增强了供应链安全性。未来，USTR 计划进一步挖掘 USMCA 潜力，优化规则以提升供应链韧性，如完善规则以减少对集中供应源的依赖、防范欺诈行为、合理调整 “微量” 豁免条款以及拓展 RRM 权利范围等。
打击强迫劳动：美国依据相关法律禁止强迫劳动产品进入市场，《维吾尔强迫劳动预防法》（UFLPA）显著增强了执法力度。USTR 与多部门紧密协作执行禁令，自 UFLPA 实施以来，大量实体被列入清单，众多货物接受审查。同时，积极与国际伙伴合作，推动全球供应链消除强迫劳动现象，并在贸易协议中持续强化相关承诺。
Section 301 关税行动：针对中国相关技术转让政策，USTR 完成审查并上调关税，促进中国改变行为，增强美国供应链安全性和多样性。关税调整促使美国相关产业增加国内生产和多元化采购，同时 USTR 合理设置临时豁免和审查机制，确保政策平衡，并持续探索优化供应链策略。
特定部门贸易举措：在船舶、半导体、钢铁、铝、大型民用飞机、木材、关键矿物等部门积极开展行动，通过调查、谈判和签订协议等方式应对非市场政策，促进可持续发展，加强与伙伴合作，保障供应链安全稳定。在经济安全方面，与伙伴共同应对贸易胁迫和非市场行为，构建信息共享与合作机制，强化战略部门安全。
3、经验教训与新方向
传统贸易政策反思：过去几十年，美国传统贸易政策侧重关税自由化和短期效益，导致供应链集中和复杂，增加了经济波动、竞争损害和通胀风险，忽视了供应链韧性建设。
未来政策调整：鉴于供应链韧性成为贸易政策新重点，USTR 需创新政策。一方面，充分利用现有政策成果，协调政府各部门，将贸易政策与国内政策深度融合；另一方面，积极采纳利益相关者建议，与伙伴加强合作，制定符合可持续、安全、多样和透明原则的贸易策略，推动全球供应链健康发展，维护美国经济利益。
二、维持纺织服装供应链韧性
在全球经济格局中，纺织服装产业是重要的组成部分，其供应链的韧性直接影响着产业的稳定与发展。美国纺织服装行业在经历了长期的贸易变革与市场波动后，面临着诸多挑战与机遇。本部分内容深入探寻维持其供应链韧性的策略与路径。
1、行业现状剖析
历史变迁与困境：美国纺织服装业曾辉煌一时，但随着贸易自由化进程的推进，如乌拉圭回合协议后全球纺织品服装配额的取消，大量低成本进口产品涌入，尤其是来自中国等劳动力成本较低国家的产品，导致美国国内生产与就业遭受重创，众多工厂倒闭，产业规模不断萎缩。
当前格局与发展态势：尽管整体呈下滑趋势，但部分高端产品领域，如医疗纺织品、防护服装等，仍展现出一定的增长潜力。同时，一些企业通过技术创新、市场拓展与多元化经营，在艰难的市场环境中谋求生存与发展，且外国企业在美投资也为产业带来了新的活力与变数。
2、贸易协议关键作用
规则起源与核心机制：美国传统贸易协议中的纺织品服装条款，以 “纱线前向” 规则为代表，构建了严格的原产地规则体系。这一规则要求产品生产过程中的纱线和面料必须源自协议国家或美国本土，方能享受优惠关税待遇，有力地保障了美国纺织制造业的利益，促进了区域内产业链的整合与协同发展。
区域成功范例 ——CAFTA - DR：在中美洲自由贸易协定 - 多米尼加共和国（CAFTA - DR）框架下，纺织服装贸易蓬勃发展。其 “纱线前向” 规则催生了稳定且高效的供应链，美国与中美洲及多米尼加共和国的企业紧密合作，实现了从纤维、纱线到服装的全产业链协同生产，创造了巨额贸易额，有力地支撑了区域内就业与经济增长，成为贸易协议促进供应链韧性的典范。
3、行业面临的挑战
供应链中断危机：新冠疫情的爆发使全球供应链陷入混乱，美国纺织服装业也未能幸免。医疗防护用品的严重短缺凸显了对进口的过度依赖，尽管美国企业迅速响应转产，但长期稳定的供应链战略仍亟待建立，以应对未来可能的危机。
贸易执法困境：海关欺诈与不正当贸易行为泛滥，尤其是来自部分国家的非法原产地申报，严重扰乱了市场秩序，损害了美国本土企业利益，冲击了贸易协议的根基，对供应链的稳定与公平竞争构成了巨大威胁。
“微量” 条款冲击：“微量” 条款允许一定价值内的商品免税进口，近年来进口量的剧增，特别是大量来自中国的服装产品借此渠道免税进入美国市场，不仅削弱了关税保护和贸易协议的效力，还使美国企业在竞争中处于劣势，加剧了产业困境。
低标准采购隐患：美国主要服装进口来源国普遍存在劳动和环保标准较低的问题，这不仅导致不公平竞争，还引发了严重的社会与环境问题，如工厂安全事故频发、劳动者权益受损、环境污染加剧等，给行业可持续发展蒙上阴影。
可持续发展难题：纺织服装行业是能源消耗与污染排放大户，快时尚模式下的过度生产与消费导致资源浪费和环境污染问题日益严峻。同时，电商 “微量” 进口的包装与运输环节也进一步加剧了环境负担，推动行业向可持续发展转型迫在眉睫。
4、未来政策走向
强化现有协议效能：以 CAFTA - DR 为重点，持续完善相关机制与项目，如优化供应链目录、提升海关与贸易能力等，确保规则稳定，充分挖掘协议潜力，促进区域贸易发展与供应链韧性提升。
严格贸易执法力度：USTR 与海关等部门紧密协作，强化对原产地和贸易内容的监管，严厉打击非法转运与欺诈行为，加强执法透明度与信息共享，确保贸易公平公正，维护供应链正常秩序。
保障工人权益举措：美国在贸易政策中始终坚守工人权益保障原则，积极推动贸易伙伴提高劳动标准，通过协议执行、项目资助与合作监督等方式，改善全球纺织服装行业劳动条件，营造公平竞争环境。
推进环保与循环经济：激励贸易伙伴提升环保水平，推动可持续生产与循环经济模式在供应链中的应用。通过参与国际合作、制定行业标准、促进技术交流与贸易便利化等措施，实现纺织服装行业的绿色转型与可持续发展，增强供应链的长期韧性。
三、利用原产地规则提升韧性
在全球贸易格局中，原产地规则是贸易政策的关键要素，对供应链的构建与发展起着重要的引导作用。美国在应对复杂多变的贸易环境时，深刻认识到原产地规则在提升供应链韧性方面的巨大潜力与关键地位，积极探索优化和利用这些规则的策略与路径。
1、原产地规则概述
规则分类与基本功能：原产地规则分为优惠和非优惠两类。优惠规则决定商品能否享受关税减免，主要应用于自由贸易协定和单边优惠计划；非优惠规则则用于确定商品的非关税待遇、政府采购资格及特殊关税评估等，两者共同构成了贸易政策实施的基础框架，在国际贸易中发挥着不可或缺的作用。
在贸易政策中的核心地位：尽管原产地规则常被视为技术细节，但它却是贸易政策得以有效实施的关键 “管道”。其通过明确商品的来源地，直接影响企业的生产布局、采购决策和贸易流向，进而塑造了全球供应链的形态与结构，对各国经济利益的分配产生深远影响。
2、优惠原产地规则分析
美国自由贸易协定中的规则结构：美国的自由贸易协定针对不同商品制定了复杂多样的原产地规则。常见的如 “关税转换” 规则，依据生产过程中商品关税分类的变化来判定原产地；“区域价值含量” 规则要求产品包含一定比例的协定区域内原产成分；还有如纺织服装业的 “纱线前向” 规则等特定行业规则，这些规则相互配合，旨在促进区域内产业协同发展，保障协定各方利益。
“搭便车” 问题及影响：现行优惠规则存在漏洞，部分含有大量非原产成分的商品仍能享受关税优惠，导致非协定方企业有机可乘。这些企业通过向协定方提供中间产品间接获利，却无需承担协定中的劳动、环保等义务，破坏了公平竞争环境，削弱了规则对供应链韧性的促进作用，加剧了供应链的不稳定因素。
政策调整方向与思路：为增强供应链韧性，未来政策调整需综合考量多方面因素。首先，应深入分析各行业供应链，精准识别适合通过贸易安排促进发展的领域，同时加强供应链透明度建设。其次，规则制定应着重减少对非协定方的依赖，激励企业在协定区域内开展高附加值生产活动，确保规则既能促进产业发展，又能有效防范外部风险，实现供应链的稳定与可持续发展。
3、非优惠原产地规则探讨
规则应用与结构特点：非优惠规则以 “实质性改变” 测试为核心判定标准，美国海关据此确定商品的原产地，尤其在实施 Section 301 关税等贸易措施时，该规则发挥着关键作用，准确界定了关税征收范围，维护了贸易政策的严肃性与有效性。
政策优化策略与考量：在应对特定贸易挑战，如与中国的贸易摩擦中，可基于非优惠规则优化 Section 301 关税措施。例如，通过调整关税税率与原产成分比例的关联机制，激励企业分散供应链，降低对单一来源的依赖，增强供应链的多元化与安全性。同时，任何政策调整都需谨慎权衡，充分考虑规则的广泛适用性和潜在影响，确保政策的精准性与有效性。
4、规则调整的综合考量与限制因素
国际合作与协定方因素：优惠规则的调整依赖于贸易协定各方的共识与合作，因此选择理念契合、目标一致的贸易伙伴至关重要。只有各方共同致力于供应链韧性提升，积极配合规则调整，才能确保新规则的顺利实施与有效执行，实现互利共赢的贸易格局。
最惠国关税影响：美国较低的最惠国关税水平在一定程度上削弱了优惠规则的激励效果。企业在权衡遵守规则的成本与直接缴纳关税的利弊时，可能倾向于选择后者，导致规则对供应链调整的引导作用受限。因此，在制定规则时需充分考虑这一因素，探索创新的激励机制，提高企业遵守规则的积极性。
规则灵活性需求：随着技术进步、市场需求演变和监管环境变化，原产地规则必须保持足够的灵活性，以适应供应链的动态发展。僵化的规则难以应对未来的不确定性，可能阻碍产业创新与升级。因此，规则设计应预留合理的调整空间，确保在不同发展阶段都能有效促进供应链韧性提升。
四、应对非市场政策与实践
在全球经济竞争的复杂环境中，非市场政策与实践（NMPPs）已成为影响国际经济秩序和供应链稳定的关键因素。美国作为全球主要经济体，对 NMPPs 高度关注，并积极采取措施应对其对供应链韧性的冲击，以维护自身经济利益和市场公平竞争环境。
1、非市场政策与实践的内涵与危害
定义与表现形式：NMPPs 涵盖了政府主导的一系列干预市场的行为，包括但不限于产业规划中的市场垄断倾向、过度产能扩张、劳动权益与环保法规执行不力、大规模补贴、国有企业的不公平竞争、法规的不合理应用、强制技术转让、商业机密窃取以及对企业决策的不当干涉等，这些行为严重破坏了市场的公平竞争原则。
对供应链韧性的多方面冲击：在供应链多样性方面，NMPPs 阻碍了美国及其盟友相关产业的发展，使供应链趋于集中，减少了市场参与者的选择空间，抑制了新企业进入市场，如在关键原材料供应领域，部分国家的 NMPPs 导致美国企业难以获得多元化的供应渠道。在市场集中度和瓶颈问题上，NMPPs 引发的市场垄断增加了供应链的脆弱性，一旦关键环节出现问题，极易引发供应中断和价格波动，如某些国家在钢铁、太阳能等行业的过度产能和市场控制，对全球市场产生了负面影响。在创新和消费者选择方面，国有企业主导下的市场缺乏竞争压力，导致创新动力不足，消费者难以获得多样化、高品质的产品和服务，如在光伏产业，部分国家的主导地位抑制了其他国家的创新和市场发展。此外，NMPPs 还损害了发展中国家和中小企业的利益，阻碍了其经济发展和产业升级，同时增加了经济胁迫的风险，威胁全球供应链的安全稳定。
2、美国的应对举措与成效
国内投资与产业支持：美国通过《芯片法案》《两党基础设施法案》和《通胀削减法案》等，在关键产业加大投资，增强国内供应链的韧性和安全性，减少对外部不稳定供应源的依赖，提升自身在全球供应链中的地位和竞争力。
贸易行动与国际合作：依据《贸易法》第 301 条对中国相关不公平贸易行为展开调查和关税行动，有效促使部分产业供应链实现多元化，缓解了供应集中风险。同时，与盟友共同发布联合声明，抵制贸易胁迫和 NMPPs，在关键矿产等领域加强合作，共同应对全球供应链挑战，维护公平竞争的市场环境。
3、未来贸易政策方向
保护本国经济与投资：利用第 301 条等贸易工具，对受 NMPPs 影响的关键行业进行调查和干预，强化防御性措施，防止美国就业岗位流失和供应链过度依赖风险源，同时在贸易协议和边境措施中强化劳动和环保标准，推动全球供应链的可持续发展。
保障关键产业投资安全：持续支持受 NMPPs 冲击的关键产业投资，确保相关产业在公平市场环境下稳定发展，通过贸易政策和执法行动，抵消 NMPPs 的负面影响，必要时追加国内投资，恢复市场公平竞争机制。
加强国际协作与应对：积极与盟友和合作伙伴合作，共同应对 NMPPs，减轻供应链依赖，防范经济胁迫和报复行为，通过建立灵活高效的合作机制，增强全球供应链的整体韧性。
促进供应链多元化发展：推动美国及伙伴国家在供应链各环节实现多元化，提前布局，预防 NMPPs 引发的供应瓶颈，利用政策工具激励企业拓展供应渠道，降低供应风险，如《芯片法案》在半导体领域的示范作用。
应对供应链胁迫行为：在 NMPPs 导致供应链瓶颈时，美国贸易政策应及时介入，通过外交、经济等手段对实施胁迫的国家施加压力，降低经济胁迫对本国及盟友的影响，维护全球供应链的稳定与安全。
五、改进数据和分析工具
在全球供应链日益复杂且充满不确定性的背景下，数据和分析工具成为提升供应链韧性的关键支撑。美国贸易政策制定者深刻认识到这一点，积极应对数据与分析领域的诸多挑战，全力挖掘数据资源潜力，旨在为供应链的稳定与发展提供坚实保障。
1、供应链韧性相关研究与分析进展
可持续性维度的探索：尽管供应链可持续性至关重要，但因其独特的透明度难题，评估与衡量难度较大。不过，仍有诸多创新方法涌现。例如，碳边境调整机制促使企业量化商品碳排放，推动减排行动；国际可持续发展标准委员会积极制定全球标准，引导投资者和市场关注供应链可持续风险与机遇；研究人员研发新指标聚焦劳动成果，环境组织严查非法资源采购，标准制定机构强化多行业可持续性评估与审计，共同助力可持续供应链发展。
安全性层面的研究洞察：相关研究深度剖析供应链风险与脆弱性，涵盖产业生产地理集中和供应商依赖等问题，同时深入探讨供应链安全概念及其对国家安全的深远影响。调查显示，多数美国企业倾向于供应链近岸化或本土化，凸显企业对供应链安全的高度重视与战略调整趋势。
多样性方面的研究成果：研究有力地证明供应商多元化和技术创新对增强供应链韧性的积极作用，可有效降低贸易冲击风险。企业积极践行多元化战略，如采用多源采购和区域化网络布局，经济学研究则运用多种指标量化供应链多样性，为企业决策和政策制定提供科学依据。
透明度领域的研究努力：透明度是供应链分析的基石。企业虽借助财务和绩效指标评估韧性，但难以洞悉供应链内部结构与关系。为此，部分企业借助技术手段绘制供应链图谱、识别风险，研究人员也致力于提升宏观层面供应链中断的监测能力，为提升供应链透明度不懈努力。
2、贸易政策制定面临的数据困境
数据粒度不足问题：传统贸易统计聚焦跨境商品与服务流量，难以呈现复杂供应链生产网络细节。以半导体生产为例，其冗长且跨国的生产流程涉及多次跨境运输，而现有统计数据无法精准反映产品特定供应链的风险与脆弱性，限制了政策制定的针对性与有效性。
数据滞后性挑战：政府常规数据发布周期难以跟上供应链动态变化速度，基于此类滞后数据的韧性分析易过时，使政策制定难以实现前瞻性风险评估与精准激励措施制定，增加了供应链应对突发风险的难度。
数据共享障碍重重：供应链各环节及公私部门间的数据共享缺乏清晰指引与框架，参与者数据定义、指标和技术工具各异，且企业因商业机密顾虑不愿共享数据。这导致政策制定者难以评估企业韧性举措的宏观效果，易引发供应链新的依赖风险，阻碍供应链整体优化。
国内可视性缺失困境：政策制定者在洞察进口材料与国内生产融合细节方面存在不足，难以预判国外生产中断的国内连锁反应。同时，对外国资本参与国内供应链基础设施的情况关注不够，增加了供应链安全管理的复杂性与不确定性。
3、美国政府的数据收集与政策工具应用
创新数据平台与机制：美国政府打造了多个重要平台。货运物流优化工程（FLOW）构建公私合作数据共享模式，整合供应链关键信息，助力企业预测需求、优化物流；供应链分析与评估工具（SCALE）运用多指标评估行业风险，精准定位高风险领域；半导体预警机制则专注于半导体供应链，实现早期风险监测与协同应对，全方位提升供应链数据监测与分析能力。
法规驱动的数据收集举措：美国政府依据多项法律法规收集供应链数据，如汽车行业税收抵免政策促使企业溯源电池供应链，商务部进出口监测系统收集钢铁、铝等行业数据，海关部门在强制劳动禁令和反恐合作中要求企业提供供应链文档与风险评估，强化企业供应链管理责任，提升供应链合规性与韧性。
4、促进供应链韧性的数据与政策新路径
深化利益相关者合作协同：政策制定者应优先识别数据短板与关键问题，广泛吸纳工人、企业和社会组织等利益相关者的意见与建议，共同设计切实可行的数据解决方案，充分发挥各方在供应链风险管理中的优势与智慧。
充分挖掘现有数据资源价值：整合产品、企业层面数据与传统经济数据，形成互补优势，深化对供应链结构与运营的理解。政府部门需创新数据管理机制，在保障企业隐私前提下，优化跨部门数据共享与协作流程，提升数据利用效率，为政策制定提供全面数据支持。
数据驱动的政策工具创新设计：新政策制定应紧密围绕供应链数据需求与目标。例如，完善贸易法规，强化关键行业供应链追溯与披露要求；依循法定权限，聚焦数据短缺领域，构建数据收集与分析长效机制；加强与贸易伙伴合作，优化贸易协议原产地规则，嵌入数据与透明度条款，全方位提升供应链韧性，有效抵御各类风险与冲击。
六、通过部门贸易协议增强韧性
在全球经济格局深度调整与供应链竞争日益激烈的背景下，部门贸易协议成为美国提升供应链韧性的关键战略选择。美国积极探索新型协议模式，旨在打破传统贸易协定的局限，构建更具针对性、高效性和可持续性的贸易合作框架，以应对复杂多变的全球经济挑战，保障关键产业供应链的稳定与安全。
1、部门贸易协议的战略意义与优势
传统贸易协议的局限性：传统自由贸易协定追求广泛贸易自由化，虽在促进贸易总量增长方面有一定成效，但因其涵盖范围过广、内容繁杂，在应对特定部门供应链的独特韧性挑战时往往力不从心。例如，在谈判过程中，各方难以深入剖析关键产品供应链的复杂细节，导致协议条款缺乏精准性和可操作性，无法有效解决行业面临的实际问题。
部门贸易协议的独特价值：部门贸易协议聚焦特定产业领域，能够针对行业特性制定细致、适宜的规则与激励措施，精准提升供应链韧性。其谈判周期相对较短，能迅速响应市场变化与风险，及时为企业提供明确的政策指引，增强企业应对不确定性的能力，促进产业稳定发展。
2、部门贸易协议的核心目标与关键要素
多元目标协同推进：旨在促进价值观契合的伙伴间公平、市场导向的贸易，强化产品与贸易实践标准执行，营造健康竞争环境；激励供应链投资，保障产品供需稳定，提升产业活力与竞争力；提升劳动权益保护水平，建立企业违规问责机制，推动高质量就业创造；优先支持绿色环保产品贸易，助力环境保护与可持续发展；减少非市场政策引发的贸易扭曲、供应依赖与价格波动，增强市场稳定性；提升供应链信息透明度，实现风险预警与协同应对，维护供应链稳定运行。
关键要素精细构建：在参与方选择上，依据产业现状与发展潜力筛选伙伴，注重价值观契合度与合作愿景一致性，确保协议高效实施与目标达成。产品覆盖范围依产业特点、贸易流向及风险防范需求灵活确定，可动态调整或通过系列协议逐步拓展。参与者承诺依产业角色差异而定制，涵盖生产环节法规遵循与消费环节产品标准激励，共同抵制非市场行为，优化规则防止 “搭便车” 现象，保障公平竞争与产业健康发展。
3、部门贸易协议面临的挑战与应对策略
主要挑战严峻复杂：合作伙伴利益协调难度大，需精准定位共同战略利益点，确保各方积极参与与全力支持；低最惠国关税可能削弱产品特定义务激励效果，增加协议执行难度；技术快速变革使供应链动态演进，协议易滞后于产业发展，面临过时风险。
应对策略精准务实：建立高效监测与动态评估机制，定期审视协议运行效果，及时灵活调整优化；强化与国会及利益相关者深度合作，充分吸纳各方意见建议，精准校准协议目标与条款，凝聚共识，汇聚力量，共同推动部门贸易协议有效实施与持续完善，提升供应链韧性，保障经济安全稳定。